刘晓忠

　　据悉，新的《土地出让金收支管理办法》即将择日出台。从《办法》的内容看，对土地出让金进行了列支项目的调整，并且加强了土地出让金款项的透明化收支两条线管理。因此，表面看，《办法》对土地出让价格并没有构成增加成本的影响，即对土地价格的影响是中性的。

　　然而，《办法》对土地价格影响的中性更多地体现在理论上，在现实中可能并不一定会真正实现。

　　首先，《办法》对土地出让金的支出调整是一个土地出让金蛋糕的重新切割。建设用地城镇土地使用税、耕地占用税和新增建设用地土地使用费，即两税一费款项比例的提高，农地复垦和土地整理开发费用调整为土地出让金总额的15%，以及建立的国有土地收益基金费用。这些税费款项的提高和增设实际上降低了地方政府自由支配的剩余土地出让金的额度。在其他条件不变的情况下，地方政府可能会采取措施补足相应额度的自由支配资金。就土地出让金本身来讲，可能就是变相提高土地价格，以通过提高土地转让价格来增加其自由支配资金的总量。

　　其次，通过压低土地转让价格，要求土地受让方向地方政府提供土地出让金以外的资金费用支出来变相增加地方政府的自由支配资金，抑或地方政府由之前的熟地转让变为生地转让，以降低土地转让价格，然后地方政府通过其窗口公司与土地受让方签署协议，受让方获取的生地必须通过其窗口公司变为成熟地，其目的是把部分土地出让金变成土地受让方与地方政府窗口公司的业务账款；另外，《办法》对土地出让金支出项目的重新调整也可能在一定程度上提高土地转让市场的隐性成本。

　　因此，《办法》的出台可能不会促使土地出让金价格的提高，甚至可能使得表面的土地出让金价格下降，但这种不变或下降是以增加土地受让方的隐性成本为前提的；而对这些隐性成本，土地受让方将会通过种种财务手段分摊成商品房的成本。

　　对于地方政府围绕土地出让金与中央政府的利益博弈，形式和花样将可能在博弈中逐渐丰富，从目前看来地方政府在这场博弈中居于明显的优势地位。造成这种中央政府和地方政府在土地出让金问题方面地位不对等的直接原因是双方信息的不完全对称，深层次的原因是土地转让一级市场方面，地方政府是单一的土地供给主体，而更为根本性的原因是当前政府经济职能的建设型角色问题。

　　因此，笔者认为，提高土地出让金改革的有效性，关键是从降低土地市场乃至整个地产市场的信息不对称和政府财政的公共型转型着手。

　　首先，在土地市场降低中央政府、普通居民与地方政府、开发商间的信息不对称，在当前的土地招拍挂环节引入价格听证会制度，有效提高土地市场信息的透明度，降低地方政府与开发商的隐性或灰色调节空间。

　　其次，财政的角色转型有利于土地出让金制度的改革。笔者认为，只有财政的公共化转型成功，才会减轻各级政府在资金方面的压力，到时土地出让金制度的改革(甚至推出统一的物业税)以及允许地方政府享有市政举债权都不会引发中央政府和地方政府在利益方面的强烈冲突。也只有财政政策向公共化转型，各级政府才能更有动力去考虑所管辖区域的长远发展以及从财政资金的使用上更符合福利经济学的要求，而不是当前建设型财政思路下发展经济学的财政运行思路。

　　总之，在土地出让金制度改革方面，中央政府一方面需要以堵的手段来防止地方政府盲目提高土地出让金价格，并滥用土地出让金款，同时也要采取疏的办法，逐步实现公共财政政策的转型，缓解地方政府在资金使用方面的压力，另外进一步增加转移支付力度，缓解“94税制”造成的中央地方财权事权的不匹配问题。